目前不宜取消工程監理制度的理由及完善工程監理制度的意見探討

 

作者：深圳市監理工程師協會  張修寅

 

[摘要]

深圳市建設行政主管部門自2014年3月中旬率先提出“開展非強制監理改革試點”以來，確實在全國工程監理行業引起了巨大反響，尤其是深圳的絕大部分監理企業陷入惶恐之中，根據中國境內的國情和建筑業現實，絕大多數監理企業及其從業人員不同意取消強制監理，有些人認為隨著市場經濟的發展應放開強制監理，還有的人認為監理已無存在的必要。

深圳市建設行政主管部門自2014年3月中旬率先提出“開展非強制監理改革試點”以來，確實在全國工程監理行業引起了巨大反響，尤其是深圳的絕大部分監理企業陷入惶恐之中，根據中國境內的國情和建筑業現實，絕大多數監理企業及其從業人員不同意取消強制監理，有些人認為隨著市場經濟的發展應放開強制監理，還有的人認為監理已無存在的必要。監理制度是取消還是保留，先取消哪些工程的強制監理，“強制監理”的提法是否合適?確實存在很大爭議和很多困惑。作為一名監理協會的工作者，從代表監理行業整體利益的角度出發，我認為目前有諸多理由不宜取消監理制度，但可以改革調整監理的機制體制，促進監理制度的進一步完善。經初步思考，特提出以下不成熟的意見建議供大家討論。

 

一、目前不宜取消工程監理制度的五個理由

 

(一)工程監理制度有眾多法律法規的支撐。

據查證，至少有十多部法律法規涉及到工程監理�！督ㄖā芬幎ǎ骸皣彝菩薪ㄖこ瘫O理制度”�！皣鴦赵嚎梢砸幎▽嵭袕娭票O理的建筑工程的范圍”�！督ㄖā穼ｉT用一章六條規定了建筑工程監理制度的原則、建筑工程監理的地位、主要任務、實施監理的基本依據以及工程監理人員基本權利、基本執業準則和責任、建設單位的基本責任等。根據《建筑法》，國務院頒布的《建設工程質量管理條例》規定了建設工程必須實行監理的范圍：一是國家重點建設工程;二是大中型公用事業工程;三是成片開發建設的住宅小區工程;四是利用外國政府或者國際組織貸款、援助資金的工程;五是國家規定必須實行監理的其他工程。而且該條例專門用一章五條規定了“工程監理單位的質量責任和義務”。國務院頒布的《建設工程安全生產管理條例》第十四條規定了工程監理單位的安全責任。

涉及工程監理的其他法律法規和部門規章還有：《招標投標法》、《合同法》、《刑法》、《公路法》、《防洪法》、《招標投標條例》、《民用建筑節能條例》;深圳人大頒布的《深圳經濟特區建設工程監理條例》、《深圳市建筑市場嚴重違法行為特別處理規定》;建設部《建設工程監理范圍和規模標準規定》、《工程監理企業資質管理規定》、《注冊監理工程師管理規定》、《建設工程監理規范》;國家發展改革委與建設部聯合發布的《建設工程監理與相關服務收費管理規定》;交通部《公路建設市場管理辦法》;水利部《水利工程建設監理單位管理辦法》等等，以及各相關部門的規章、各地的地方法規和大量規范性文件，形成了一整套關于工程監理的法律法規體系。

所以，目前欲取消建設工程監理制度，受到眾多法律法規的制約，要突破法律法規的規定，決不是一朝一夕可以實現的。目前中央領導強調“凡屬重大改革都要于法有據”、“法無授權不可為”，今年頒發的《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)指出：“法未授權，政府部門不能為”，“法有規定的，政府部門必須為”。 全國人大常委會法工委研究室負責人也表示“不允許再存在法治軌道之外的改革試點”。

鑒于此，本人認為目前不宜急于突破法律法規取消工程監理制度，而是運用市場手段促進監理企業優勝劣汰，因為畢竟現在與改革開放初期的法制環境、公民意識有突飛猛進的發展，不可同日而語。

 

(二)新近頒布或即將頒布的相關重要文件均強調加強監理工作。

如中共中央、國務院于2014年印發的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》第四節“嚴格建筑質量管理”中，要求“強化建筑設計、施工、監理和建筑材料、裝修裝飾等全流程質量管控”。又如：國務院法制辦于2014年3月24日向社會各界征求意見的《工程建設項目招標范圍和規模標準規定(修訂)(送審稿)》中，對關系社會公共利益、公眾安全的基礎設施項目、公用事業項目，使用國有資金投資項目，國家融資項目，使用國際組織或者外國政府資金的項目等五大類十九項，規定“勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的”，必須進行招標。

2014年7月10日，國家發展改革委印發了《關于放開部分建設項目服務收費標準有關問題的通知》(發改價格〔2014〕1573號)，將發改價格〔2007〕670號文件中“依法必須實行監理的建設工程施工階段的監理收費實行政府指導價”調整為：“放開除政府投資項目及政府委托服務以外的建設項目前期工作咨詢、工程勘察設計、招標代理、工程監理等4項服務收費標準，實行市場調節價”。我認為，收費標準的調整是水到渠成的事情，實際上目前絕大多數社會(民營)投資項目的監理取費基本是按照市場調節價，除政府投資工程外，670號文件的監理收費標準難以落實到位，這也是順應市場經濟的發展，與加強建設監理制度并不矛盾。

 

(三)工程監理制度的建立與發展傾注了國家領導人的心血。

國家領導人對工程監理工作非常重視，在不同的場合發表過一系列重要指示精神，從而促進了我國建設監理事業的迅速發展，現摘要如下：

1985年12月，李鵬副總理就對全國基本建設管理體制改革提出了要求，認為“要使建設管理工作走上科學管理的道路，不發展專門從事組織管理工程建設的行業是不行的�！�

1994年12月14日，李鵬總理在長江三峽工程開工典禮大會上講話時指出：“要按照社會主義市場經濟的原則和現代企業制度進行工程管理，實行項目法人責任制，招標投標制、工程監理制和合同管理制�！�

1995年12月14日，鄒家華副總理代表國務院向第六次全國建設監理工作會議所發賀信中指出：“推行建設監理制，是使我國工程建設項目管理體制逐步由傳統的自籌、自建、自管的小生產管理方式，向社會化、專業化、現代化的管理模式轉變，是工程建設領域里的一項重大改革”。

朱镕基總理尤其重視工程監理，自1998年至2001年，多次對工程監理工作做出重要指示。朱總理于2000年6月24日在關于長江重要堤防隱蔽工程建設有關情況的報告上批示：還有一個很重要的問題是工程監理，不能只滿足于有一些專家型的“無私無畏”的監理工程師，一定要建設行業性、有公信力的名牌監理公司。否則中國的工程監理事業永遠不能走上正軌，工程質量仍然缺乏保證。

1998年12月至2011年2月，溫家寶在任副總理、總理期間，曾多次對工程建設監理作出多次指示。1998年12月12日，溫家寶副總理在與出席全國計劃會議的地方與部門負責同志座談時指出：“對工程監理要強調兩條：第一，要由有權威、有資信的專門機構和專家來搞;第二，要實行全過程、全方位的監理，要負從設計到施工全過程的監督責任�，F在有的項目存在施工管理單位自己監理自己的現象，誰施工誰監理，一些不具備監理資格的單位，也混進監理隊伍中來，這對工程質量是一個嚴重的威脅和隱患”。

2008年12月12日，在北京國際會議中心召開的“中國建設監理創新發展20周年總結表彰大會”上，住房和城鄉建設部副部長陳大衛傳達了溫家寶總理最近對工程監理工作作出的重要批示：加強工程監理是保證工程質量和效益的重要環節，責任重大，希望建設監理企業認真履行監理職責，嚴格執行監理制度，強化工程建設監督管理，確保工程質量，為國家和人民做出新的貢獻。

2009年11月17日，時任中共中央政治局委員、上海市委書記，現任國家政協主席的俞正聲就“重制度創新，回應群眾關切的問題”接受上海主要媒體聯合采訪時就指出工程監理存在兩個制度性的缺陷，一是“工程監理與業主有著密切的關系，是業主招標來的，他的款是業主付的，監理單位很大程度上要考慮業主的意見和看法”;二是“工程監理招標包括對監理收費進行招標的，除了資質，除了他的能力，很重要一條是收費。監理的收費應該是按他的工程量的比例來收費，如果監理收費也招標，他就要拼命地攬業務量，否則他的收入要下降的，優秀人員很難認認真真地做好工作”。

國家領導人對工程監理工作的一系列重要指示，為監理制度的建立和發展指明了方向，可惜有關部門并沒有切實認真研究并做好頂層設計，導致如今的監理行業走到了“夕陽西下”的境地，按照中國建筑工程管理泰斗丁士昭的話說，監理走到現在這種尷尬的局面，實在令人痛心。

 

(四)工程監理制度適合目前中國的國情社情

我國目前最基本的國情就是還處于并將長時期處于社會主義初級階段。從社會發展程度來說，現階段人口多、底子薄，地區發展不平衡，生產力發展水平低，經濟文化比較落后;社會主義經濟制度還不完善，社會主義市場經濟體制還不成熟;社會主義上層建筑還不完善，民主法制還不夠健全，封建主義、資本主義腐朽思想和小生產習慣勢力在社會上還有廣泛的影響。

國情決定建筑行業的情況，由于機制體制、文化素養、法制意識、物質基礎、行業自律、市場發育不成熟以及政府監管缺失等問題，工程項目開發商和承建商基本上以追求利益最大化為宗旨，導致目前建筑市場信用關系嚴重扭曲以及普遍的道德風險行為，各方主體和每一個環節均存在著程度不一的失信現象,這已成為制約市場經濟和建筑行業健康發展的瓶頸因素。比如我們耳熟能詳地建筑業企業部分人員不能持證上崗，人員素質低，質量安全意識差;故意偷工減料，粗制濫造，弄虛作假，以次充好等等不良行為，為工程質量安全埋下了大量隱患。

建設單位普遍為“假業主”也是當下中國的實際情況。政府投資工程的代建單位在工程項目建成后，移交給其他部門或單位使用，使用單位才是真正的業主，而保障性住房或經適房是符合購房條件的“小業主”;對于社會(民營)投資工程項目來說，開發商或建設單位都不是真正的業主，購買商品房的社會個體才是真正的業主。

無論是政府投資工程或社會(民營)投資的工程項目，當其產品移交后，建設單位有可能解體或注銷，如果在建設期間沒有第三方監管，在施工階段埋下的質量隱患會在業主使用或產品運營期間產生，將會給國家或人民生命財產帶來不同程度的損失，在工程質量責任終身制沒有真正落實的情況下，而所謂“假業主”的責任將難以追訴。

 

(五)監理改革不能因噎廢食

我國的建設監理制度在其26年的發展進程中，確實存在一系列的問題，尤其是優秀監理人員因責權利失衡而嚴重流失，導致行業整體素質的下降，監理的作用大打折扣，加之少數監理單位投機運營、誠信缺失，少數監理人員缺乏職業操守，“吃拿卡要”，嚴重影響了監理行業的形象。但存在的問題并不是取消監理制度的理由。試想，我國現階段哪個行業沒有問題?行業有問題是制度設計的問題，是政府監管的問題，是行業自律的問題，不能哪個行業有問題就把哪個行業給取消了，哪個部門有問題就把哪個部門撤銷了，不能因噎廢食，不能因為洗澡水臟了就把孩子一起潑出去。應該以問題為導向進行改革，進行治理，進行整頓。

由此可見，作為第三方責任主體的工程監理單位，大有長期存在的必要。企業是行業存在的基礎，如果取消監理企業，監理行業和監理制度將不復存在�？梢韵胂�，依據目前的國情和建筑業情況，取消工程監理制度將會給政府和社會帶來一系列不良影響。

 

二、完善工程監理制度的四點建議

 

(一)改革監理的定位或屬性

我國工程建設領域的制度變革，要上溯至1984年云南魯布革水電站建設。這是中國第一個利用世界銀行貸款，實行國際公開招標的水電工程。在世界銀行要求下，我們在該項目中首次引入國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)管理模式，首次接觸到西方的咨詢工程師制度，覺得這一制度非常好用，既可以節省成本，又可以保證質量。在借鑒這一制度的基礎上，我們決定建立自己的監理工程師制度。在國際上，咨詢工程師是建設方(業主)聘請為其管理工程項目的，代表的是業主的利益。1987年國際咨詢工程師聯合會對咨詢工程師的獨立性進行補充解釋和調整為：咨詢工程師在從事職業時僅為委托人的合法利益行使職責，他必須絕對忠誠地履行自己的義務，并且忠誠地服務于社會的最高利益以及維護職業榮譽和聲望。但在我國的監理體制中，監理被要求站在“公正第三方”的立場上，同時維護建設雙方的利益，去制衡雙方，在對施工單位進行監督的同時，也對建設單位進行監督，這就顛覆了監理的地位，也不符合監理的本質規律。

為此，我個人認為，在工程監理的定位或屬性方面的改革至少有兩個選擇：

一是按照國際上通行的咨詢工程師管理模式進行改革，即回歸監理的社會化咨詢服務屬性。監理受建設單位委托，按照合同約定，既可以提供施工階段的監理服務，也可以提供從設計、施工至保修階段的全過程、全方位的工程監理服務，即目前國家建設主管部門所倡導的監理與項目管理一體化服務，政府建設行政主管部門在這方面應加大支持力度，拿出部分項目試行，促進監理的轉型升級。監理人在執業過程中，僅為委托人的合法利益行使職責，忠誠地履行合約精神，至于監理人在執業過程中出現的問題，則有建設單位追究監理責任，監理不作為第三方責任主體，不承擔政府部門賦予的其他責任。

二是按照監理單位作為“獨立、公正”地行使第三方責任主體的定位進行改革。按照現任國家政協主席俞正聲在上海任職時講到監理的兩個制度性缺陷，一是業主支付監理費用的問題，二是監理招標問題。本人認為，可以試點監理費第三方監管支付模式(或監理費專戶管理)，監理人不直接受制于建設單位，以便獨立、公正地開展監理工作。即建設單位按照合同約定，分期將監理費打入第三方賬戶，由第三方與監理人簽訂合同，根據工程進度、服務質量的考核等因素，分期將監理費付給監理人。這個第三方可以是銀行、可以是協會，也可以是其他中介機構，山西等省市都有試點經驗可以借鑒。有人認為現在是市場經濟，監理費第三方支付或專戶管理不可行，是否可行，可以討論，也可以試行。再者，就是監理費不作為評標條件，可以借鑒上海的經驗。

 

(二)改革監理的服務內容

目前，監理的服務內容是對施工階段的工程質量、造價、進度的控制，對合同、信息的管理，對工程建設相關方的協調，并履行安全生產管理的法定職責的服務。在監理工作中，質量、造價和進度是相互制約和關聯的，沒有對造價的控制，質量和進度就難以控制，但現階段的實踐證明，監理工作的內容有很多是做不到的，監理是有責無權，是建設單位不放權，如工程造價、進度牢牢掌握在建設單位手中，監理單位僅能對工程質量進行較有效控制，而安全生產管理的職責并不是建設單位委托的，不屬份內職責，屬于政府委托的監管義務，監理人沒能力承受、也不應該承受這種隨時遭受刑責的風險。超出監理實際服務能力的事項，監理人確實是無法做到的，監理只是服務活動，不是政府監管機構。建議取消國家法律法規之外強加給監理的工作內容，并可將社會(民營)投資項目施工階段監理的安全生產管理服務活動分離出來，另由政府購買服務。

 

(三)適當調整監理工程范圍

國務院《建設工程質量管理條例》和建設部《建設工程監理的范圍和規模標準》頒布后，各地普遍擴大了必須監理的工程范圍，包括深圳市。國家規定：總投資額在3000萬元以上的大中型公用事業工程、以及關系社會公共利益和公眾安全的基礎設施項目，建筑面積在5萬平方米以上的住宅建設工程，必須實行監理。而深圳市擴大為總投資額在人民幣300萬元以上的建設工程、300萬元以下的涉及公眾安全的建設工程，必須實行施工階段和保修階段的監理。為此，建議將必須監理工程的范圍統一到國家規定上來，取消各地擴大的范圍部分。尤其是對于不涉及公眾利益和公共安全的一些建設工程，可以適當調整必須監理的范圍。

按照哲學的觀點，任何事物都有兩面性。我們要善于判斷一個制度是推動了事業的發展還是阻礙了事業或社會的發展，要善于從中總結經驗教訓，并及時針對這種教訓作出調整和修正，以便推動事業的進一步發展。如所謂的強制監理制度，是政府強化工程監管的手段，但同時也弱化了監理服務的功能。政府要適度控制強制監理的范圍，淡化強制監理的意識，促使監理企業逐步適應自由競爭的市場規則，進而增強服務意識、強化服務功能，屆時監理將更能得到社會和各方建設主體的普遍認同。

 

(四)深圳市可以試點監理工程師獨立執業。

目前國際咨詢工程師或建筑測量師均可以個人名義執業，深圳市可以借鑒試點。如，規定符合一定條件、注冊在當地主管部門或協會的國家注冊監理工程師可以參加項目投標，中標后由該注冊監理工程師組織項目監理機構，以注冊監理工程師個人名義與建設單位簽訂監理或咨詢服務合同，該注冊監理工程師按照合同約定僅對建設單位或業主的合法利益負責，并且忠誠地服務于社會的最高利益以及維護職業榮譽和聲望。同時，建設主管部門或協會建立地區統一的執業信息網，注冊監理工程師的執業信息都可以在網站上查詢，便于對注冊監理工程師的執業管理。

 

總之，本人對現階段監理改革的總體建議是：把握方向，完善制度;準確定位，優化環境;提高待遇，穩定隊伍;加強自律，提升素質;發揮優勢，轉型發展。

以上僅為個人隨機思考的幾點意見和建議，仁者見仁，智者見智，讀者可以展開討論并提出批評意見，目的就是促進我國建設工程監理制度的發展和完善。